Content on this page requires a newer version of Adobe Flash Player.

Get Adobe Flash player

„Електронно правителство“ или „електронно управление“?

09.02.2019

Из бъдещата книга на Райна Маркова

 

КОНТРОЛ

„Бъркотията е контрол.“
Марк Фелт – Дълбокото Гърло

 

Кое е това, което ни струва все по-скъпо, но на което все по-малко разчитаме?
Кое е това, което все по-малко разбираме, но от което все повече зависим?
Кое може за секунда да превърне живота ни в кошмар дори с липсата си? Това е Държавата!
Не знам дали забелязахте, но на 9 август тази година, в разгара на летните отпуски ние, българите, осъмнахме без държава. Срина се един от най-важните ѝ регистри, Търговският. Собствениците на фирми обаче, адвокатите, нотраиусите нямаше как да не забележат, че целият търговски оборот в страната е блокиран. Държавата, същата тази Държава, която крепи легитимността си на документи и чиято работа е да гарантира права и да фиксира задължения 24 часа в денонощието, 7 дена в седмицата без прекъсване, си беше дала почивка и ни се извиняваше за причиненото неудобство!
Скандалът бе грандиозен. Медиите писаха за „безпрецедентния срив“, само дето той не беше безпрецеднтен. Такъв срив имаше и през 2011, ако си спомняте. И не беше единствен. Имаше и други сривове. За някои от тях публиката дори не разбра.
Безпрецедентна е само книгата, която държите в ръцете си, защото обговаря случващото се така, както никой още не го е правил. На пръв поглед това звучи леко скучно, защото, казват, че напоследък всичко важно е скучно, но повярвайте, не е така – под неизброимите нюанси административно-сиво се крие неописуемата перверзия на съвременния живот.   

И все пак, що за книга е това? 
Това е плътна, но в същото време логична плетеница от свръх- (и не толкова) актуални политически, административни, юридически, социални, технологични сюжети, чието обговаряне поотделно, в тесните рамки на някакъв специфичен за областта вокабулар, няма особен смисъл. Свързани обаче в общ пъзел и преведени на езика с който си служим всички, предлагат доста интерсна картина на реалността. За по-лесно възприемане цялото това съдържание е разпределено в четири отделни книги, всяка от които състояща се от по няколко глави, допълнително накъсани на части, но обвързани помежду си с вътрешни препратки като в книгите игри.

Първа книга е изцяло подготовка за навигиране в сложния лабиринт на останалите три. В нея се изясняват някои ключови понятия и се набелязват главните сюжети, които ще бъдат обглеждани подробно и от различни ъгли по-нататък.

Втората книга е изцяло посветена на събитията у нас през последните 25 години. Известни, недотам и напълно неизвестни факти биват преподредени в ясна и изчистена от медийната шлака картина на четвъртвековния ни „преход“, като ударението е върху изграждането на най-важните ни регистри (в това число и злополучния Търговски) и на агенциите, които ги администрират.

Третата книга също е посветена на местни теми, но за разлика от втората в която става дума повече за регистри, т.е. за охранителната страна на държавната политика, третата акцентира върху наказателната страна - политиката на държавата за борба с корупцията.

Четвъртата книга полага всичко в глобален контекст като има за цел да приземи (да териториализира) абстрактната (информационна, законова и процедурна) страна на управлението в материални инфраструктури. Или най-просто казано, в четвъртата книга ще става дума за телекоми. А когато става дума за телекоми, знаете, иде реч за геополитика, граници, суверенитет и война.

Методиката:
Сигурно ще се запитате, как точно съм подходила към тази толкова трудна  задача. От Макиавели насам всичко свързано с управлението е академично поле за изследване, програма за подготовка на властови кадри. Значи ли това, че подходът ми е академичен? Не, не е. Значи съм подходила като практик - много от познанията в тази област могат да се натрупат само по благодарение на опита, натрупан с работа вътре в Системата, а тя ревниво пази тайните си. И като практик не съм подходила.

Аз съм писател и съм подходила като писател, който понякога пише и публицистика: през призмата на изчетената академична литература (можете да я видите в библиографията накрая) съм интерпретирала безценния опит на хора от обкръжението си -  юристи, администратори, IT специалисти, счетоводители, дори политици. Разбира се, в заниманието ми ме улесни това, че в продължение на десетилетие бях колумнист на вестник „Култура“ и в рубриката си мрежа/паяжина не изпусках от очи случващото се в граничната зона между Технология и Власт. 

Идеологията:
„Управление“, „управленско“, „правителство“ - тези понятия присъстват в традиционното определение за „политическо“ и няма как писанието ми да не е политически чувствително.

Сигурно вече се питате в кой политически (или геополитически) „лагер“ съм, каква идеология изповядвам? В случай, че е важно, по убеждения съм меритократ, а представата ми за добра администрация е, че тя не трябва да пречи, а да служи, без оглед на идеология, политически пристрастия, раса, класа и да го прави за всички без прекъсване в границите на дадена суверенна територия. Големият въпрос в днешно време е: къде точно са тези граници, кой ги определя

 Ретро-футуристичен предговор | Cybersyn

 

Всички помнят Чили от 1970-те главно с хунтата на Пиночет, но като че ли малко са тези, които знаят за проекта на президента-марксист Алиенде за електронно управляван социализъм, Cybersyn. Названието Cybersyn идва от „кибернетична синергия“ (“cybernetics synergy”). Кибернетиката, знаем, е интердисциплинарна наука за “контрола и комуникацията при животните и машините” - това, според определението на основоположника на тази наука, Норбърт Винер (1948 г.), а „синергия“ е термин взет назаем от биологията и означава едновременно действащи процеси, които не се конкурират, а взаимно се подпомагат и оптимизират.

Кибернетиката и биологията всъщност са две науки в близко родство помежду си заради схващането, че живите организации могат да бъдат изучавани единствено в тяхната цялост и тяхната поместеност в средата с която си взаимодействат. Има една чудесна книга по темата на чилийските биолози Матурана и Варела с разкошен предговор от британския кибернетик Стафърд Биър, озаглавена  „Автопоезис и познание“*, която разпростира това разбиране и върху социалните институции.

Та, Cybersyn, трябва да бъде осъществен с помощта тъкмо на британеца Стафърд Биър, който е един от най-добрите специалисти по онова време. Той не е марксист като Алиенде, а учен и също така изпълнителен директор на „United Steel“, както и директор по иновациите в една от най-могъщите по това време медийни корпорации, International Publishing Corporation. Той ентусиазирано се заема със задачата, предизвикан от мащаба ѝ, а и заради възможността, да приложи в социалистическата командна икономика принципите по които биват управлявани корпорациите.

Най-важната част от Cybersyn трябва да бъде една Операционна зала – шестоъгълно помещение, обзаведено в “стил StarTrek” със седем оранжеви, въртящи се столове-терминали от фибро-стъкло и стени-екрани, показващи състоянието на ключовите системи на държавата. Прототипът все още може да бъде видян в Сантяго, в сградата на националния телеком на Чили. Една от стените-екрани е специално предназначена за т.нар.

Проект Cyberfolk - опит за проследяване в реално време на статистическото щастие на чилийската нация в отговор на държавната политика с помощта на уреда „алгедоник метър“. „Алгедоник“ идва от гръцките „Ἄλγος”, което значи болка и „ἡδονή” - удоволствие). Устройствата ще са бъдат свързани в мрежа, ползваща съществуващата инфраструктура.

Може и да звучи леко смахнато, но амбицията на проекта е, да осъществи това, което в днешни дни тепърва започва наистина да се прилага – планиране в реално време въз основа на анализа на огромни
* Humberto Maturana, Francisco Varela, Autopoiesis and Cognition: The Realization of the Living (Boston Studies in the Philosophy of Science, Vol. 42) D. Reidel Publishing Company; 1st edition (1980) (p.63)

 

масиви данни, събирани от пръснати навсякъде микроскопични, но мощни сензори, следящи най-разнородни процеси – безкрайно пластичната и гъвкава матрица на Big Data (“големи данни”), превръщаща организациите, в това число и държавите, в подобия на автономни живи тела.

Ако ползваме терминологичния арсенал на кибернетиката, бихме могли да кажем, че телата ни са планиращи машини, доколкото притежават главен мозък и оцеляват благодарение на способността си, да обработват централизирано огромното количество най-разнообразна информация, улавяна децентрализирано от рецепторите, пръснати навсякъде из нас. Представете си сега огромния брой организации в една държава като отделни органи на тяло, свързани в мрежа, пренасочваща ресурси и мощности по оптимален начин, с максимално добра логистика и работеща според нуждите на цялото тяло, а не според мигновените, ирационални, шизофренни нужди на един или друг орган – ето това би трябвало да бъде Cybersin.

Държава, управлявана като корпорация? Защо не? Думата „корпорация“, която идва от латинското „corpus“, (тяло), е влязла в обращение още в Средновековна Европа за обозначаване на съвкупност от интереси, въплътени в компактно, монополно, законно тяло. Тогава това са били гилдиите, но нима днес Държавата не е точно такова тяло?

Верно, Cybersyn се проваля и причините за това са много и комплексни. Първо: непредолимия сблъсък между командния, йерархичен стил на управление на Алиенде, типичен за плановата икономика на социализма и мрежовия корпоративен модел на Биър. Биър ненавижда бюрокрацията и като изследовател, и като предприемач и се чувства препънат от нея. Той счита, че кибернетиката, кибернетичното мислене само по себе си е несъвместимо с технокрацията, която е „симптом на бюрокрацията и въплъщение на организационната неефективност“ и затова се бори с експлоататорския образ, приписван на високата наука и особено на компютърната. Той съзнава ролята на технологиите като инструмент за доминация, но съзнава и потенциала им, да освобождават, затова гледа на Cybersyn не инак, а като на експеримент, като на възможност за намиране на изход от това противоречие. Само дето превъзнасяйки технологичната страна на нещата за сметка на политическата (политическата програма на Алиенде за национализация на стратегическите предприятия) Биър се оказва точно в лагера на технократите*.

Да не забравяме и, че това са годините на студената война, а Биър пристига в Чили от Великобритания, където има своя бизнес, своята аудитория, своя медиен и финансов успех. От Биър се очаква, да си изработи ярко изразена идеологическа позиция, която да въплъти в проекта, но Биър не го прави. Той иска да продължи, да се вписва в очакваннията на аудиторията си, в медийния си образ на учен и иноватор, да остане лоялен на своята класа.

Друга и то много съществена причина за провала - проектът е прекалено скъп, а желаещи да го подкрепят финансово няма. Нещо повече – той има свой отявлен враг. В навечерието на кризата на долара Световната банка е по-склонна да обгрижва проектите на пазарния фундаменталист Фридрих Хайек, отколкото футуристичния чилийски социализъм. Всъщност, Чили сблъсква Биър и идеолога на свободния пазар Хайек по много драматичен начин – докато Биър съветва Алиенде, Хайек съветва Пиночет. Според Хайек командната соц-икономика е лишена от гъвкавост, неспособна, да агрегира слабо кодифицирани знания, каквито са тези, косвено определящи поведението на участниците на пазара, а според Биър “да се събират дани в реално време и веднага да се обработват – това е напълно осъществимо“. Биър твърди това през 1964, полагайки основата на днешните представи за „големи данни“, „интернет от неща“, „планиране в реално време“ - контролиращ компютър, свързан по модела на

* Eden Medina, Cybernetic Revolutionaries: Technology and Politics in Allende’s Chile,  2011 Massachusetts Institute of Technology (p. 177)
„изчислителните облаци“ в онлайн режим със случващото се в реалния живот. Само дето тогава нито има машини за толкова бързо събиране на данни, нито „софтуер, който да знае какво да прави с такова изобилие от данни, ако то все пак случайно се появи“. Това с което Биър разполага в Сантяго през 60-те са два и без това прегрели от работа мейнфрейм компютъра,[1] така че липсата на технологична мощност също се оказва измежду причините за провала на Cybersyn.

Проектът просъществува толкова закратко, че не успява, да осигури дори емпиричен материал за изследване, защо тогава ви въвеждам в темата за електронната администрация с припомняне на тази провалена Утопия?

Защото тя се провали през 70-те, в Чили, а това, което през 1970-те трябваше да е централизираната, планова соц-икономика на една латиноамериканска страна, с вградени в нея механизми за запазване на индивидуалната свобода при нарастващ държавен контрол и опасност от възникване на тоталитаризъм,

днес се реализира другаде,
под друго име, при други условия.


И това не е по някакви идеологични причини. Просто днес разполагаме с технологиите. Днес знаем много повече за начина по който това трябва да става, за начина по който технолози, администратори, политици, граждани трябва да участват в общата дискусия по въплъщаването на конкретна политическа цел и, съответно - много повече начини, да провалим достигането ѝ. Освен това химерата Cybersyn, е перфектната отправна точка в лабиринта на тази книга – от мечтата за идеално управлявана Корпорация-Държава с нейните чистота, прозрачност и ред, през фарса на фалшивата реформа у нас, ние трябва да достигнем до Дистопията на днешния ден и представата за едно глобално бъдеще.

“Cybersin” е също така една много поучителна история за сложната връзка не само между администрация и технологии, но и между технологии и политика. Това е история за намеренията на едно правителство чрез възеждане на компютърни и табулиращи технологии в своята публична администрация не просто да овладее трудната ситуация в която страната се намира, но да даде тласък на един политически проект – изграждането на социализъм в Чили...

В този смисъл, технологиите никога не са политически неутрален инструмент. Те никога не са пасивен продукт на даден исторически контекст. Те са тези, които създават контекста. Както знаем още от уроците по история в училище, технологиите винаги са били двигател на гигантските необратими промени, които едни наричат „революции“, а други „катастрофи“, но които просто се случват защото са неизбежни. Ето защо когато някой кандидат-политик, местен или глобален, започне да ни обещава промяна, трябва добре да се вслушваме в това, което казва за електронното управление, ако изобщо казва нещо по този въпрос. Просто днес технологиите са навсякъде, дори в най-инертните сфери на човешка дейност като правото и администрацията. Точно в тези сфери текат най-дълбинните и необратими процеси с най-големи последствия за обществото и точно тези промени са предметът на тази книга. Дали обаче напредъкът на технологиите означава непременно човешки прогрес? Това е въпросът на който трябва в един момент да можем, да си отговорим.

  

Част 1. НАВИГАЦИЯ


Като човек, чувствителен към употребата на езика, първото откритие, което направих, дрейфувайки из отровните мъгли на управленската и юридическа схоластика бе, че речникът ѝ гъмжи от понятия, криещи страховитите дълбини под своята привидна простота; понятия, които в различни ситуации, контексти, юрисдикции означават съвсем различни неща; понятия, които имат повече от един смисъл; които прикриват смисъла. На моменти ми се струваше, че съм пропаднала в някаква епистемична преизподня, в която  „горе“ е „долу“, „лявото” – „дясно”, а „бялото” – „черно” и няма никаква надежда, да се ориентирам без опитен водач.

Оказа се, че светът на Властта е само привидно свят на рационалността, логиката и справедливостта, а това няма как да не се отразява и в езика с който си служи. Този език уж е далеч от лиричните мъглявини и двусмислици, но е всъщност език на замъгляване на намеренията и действията - едно удобство при избягване на диалога, а от там и на критиката. Езикът винаги е бил инструмент на Властта, а с идването „на въоръжение“ на новите технологии това положение на нещата не само не се промени, но и се задълбочи.

Ето защо цялата първа част ще е посветена на свободен дрейф сред рифовете на управленски термини, концепции, парадигми; на очертаване на маршрути в опасни води по които после ще се връщам многократно.

„Електронно правителство“ или „електронно управление“?

Понеже все от някъде трябва да почна, ще го направя с най-изтъркания от медийна злоупотреба термин - „електронно правителство”. Замисляли ли сте се някога над това словосъчетание? Защо „правителство“? Какво изобщо значи „правителство“?

Според по-широката, популярна и неточна дефиниция, „правителство“ това е инструментът чрез който бива управлявана държавата, чрез който тя налага политиката си. В такъв случай „електронно правителство“ ще да е същият този инструмент, но технологически надграден.

Нека обаче се замислим малко. Някои сравняват управлението на държавата с математическо уравнение. Ако приемем тази метафора за валидна, то променливите в това уравнение биха били политиците, които избираме на всеки 4 години. Формата на уравнението пък, неговата структура, това би била формата на управление, а тя се определя от конституцията... Тук идват различните политически системи и съответните институции, които оформят управлението: парламентарна република, президентско управление, парламентарна монархия и т.н....

По Конституция България, например, е парламентарна република. Също така, по конституция, у нас има ясно разделение на властите. Разделението на властите е една концепция, заложена в основите на самата Модерност, първо от Джон Лок, а после дооформена от Монтескьо. Идеята за държавното управление чрез класическо триединство на три, поне формално обособени, взаимно контролиращи се власти обаче съществува още от Античността.
В Рим например, това са били Сенатът, Консулът и Комициите, докато днес говорим за законодателна, изпълнителна и съдебна власт. Всяка от тези власти разполага със свой висш орган, своя система от институции, средства и механизми за определяне и привеждане в действие на държавната политика. Та, в тоя смисъл, ако трябва да сме точни, Правителството, често отъждествявано с цялото държавно управление, е само висшият орган на изпълнителната власт, състоящa се от министри с основни институции - министерствата.

Наистина ли, когато прочетем някъде, в някой официален документ или пък в официалната преса словосъчетанието „електронно правителство“, се има тъкмо това предвид – „електронният висш орган на изпълнителната власт“ или все пак се има предвид цялото „електронно държавно управление“?

Може би тази неточност е дошла от подвеждащо еднаквия английски еквивалент на двете думи, „правителство” и „управление” – „government”. В английския обаче съществува синоним на „управление“ и това е „management“.

Колкото до самия термин „eлектронно управление“, той се разроява в цял рояк трудно дефинируеми и отличими едно от друго понятия, Можем да срещнем например термините "Open Governance" („отворено управление“), "Digital Era Governance" ("Управление на цифровата ера"), "New Public Governance"("Ново обществено управление")… А също и т.нар. Networked Governance (мрежово управление) Shared Governance (споделено управление), Collaborative Governance (Съвместно управление), Joined-Up Governance(обединено управление), Good Governance (добро управление), Good Enough Governance (достатъчно добро управление)... 

Как да се ориентираме в този терминологичен лабиринт? В каква връзка са тези термини помежду си? Обединява ли ги някаква таксономия? А може би всичките те означават едно и също?

Ето, например, терминът "Open Governance". Колцина от нас знаят, че това е стара, просвещенска доктрина, тръгнала от клубовете по интереси и градските кафенета в големите европейски градове в зората на буржоазната революция и стигнала чак до съвременността с движенията за отворен код и отворени данни?

Digital era governance (управлението в цифровата ера) (DEG) пък е концепция за европейската администрация и по-конкретно е част от вокабулара на Комисията Барозу.

Но имаме също така и термини като t-Government, l-Government, “Citizen Sourcing,” ("Граждански ресурс"), “Government as a Platform” ("Правителство като платформа"), “DIY Government” („направи-си-сам“ управление), we-Government (ние-управление)...

l-Government, например, идва от Lean Government, а „Lean government“ идва от „lean processing“ (стегнато производство) и означава пестеливото, компактно оркестриране на всичките управленски мрежи и процеси в една корпорация около една платформа. Очевидно, това е концепция, взаимствана от бизнеса и неговия специфичен речник, но как се е озовала тя в езика на администрацията?

Networked governance пък е понятие, което отразява факта, че „електронното управление“ трябва да бъде разглеждано в различен обхват – регионален, национален, европейски, глобален и че управлението с по-ограничен обхват винаги се случва едновременно и интегрирано вътре в управлението на мрежи с по-широк обхват и мащаб. В тази парадигма е вписано и противоречието между традиционната (географски локализирана) администрация с дигиталната, която се случва в мрежи, твърде често неприпокриващи се с географски обособените територии, но пък имащи огромна автономност по отношение на тях.

Очевидно всичките тези термини са със съвсем различен обхват, произход и съдържание и следват разнообразието от идеи за обмен на информация между субектите; разнообразието в мащаба на приложение; разнообразието в технологиите и за никаква таксономия, която да улесни анализа не може да става дума. Липсата на унифицирана типология идва от това, че информационните и комуникационни технологии еволюират много бързо, толкова бързо, че инертни материи като юридическата и административната едва успяват, да ги следват.

И все пак и на лаик би трябвало да е ясно, че „управление“ е термин със значително по-голям обхват от термина „правителство“.

Много неща могат да бъдат управлявани: държави, болници, училища, корпорации, фабрики, така че какво точно трябва да разбираме под словосъчетанието „електронно правителство“? Да не би да става дума за „електронна администрация“, в смисъла на съвкупност от органи, за управление на Държавата?

Може просто така да е прието у нас, словосъчетанието да се е наложило чрез медийната му свръх-употреба и да изглежда безобидно на пръв поглед, но неразграничаването на „правителство“ от „управление“ си е недоразумение и може да доведе до други недоразумения, като например отъждествяването на изпълнителна власт и администрация.

„изпълнителна власт“ и „администрация“

Започвайки да пиша тази книга, аз наистина имах намерение да се огранича само с някои неизвестни и много интересни за публиката сюжети, развили се в полето на изпълнитената власт у нас на които се бях натъкнала по силата на щастлива случайност, но бързо осъзнах, че това няма да има никакъв смисъл ако не го положа в контекста на случвалото се със съдебната и законодателната - и то поради една-единствена причина: има едно пространство, което включва в себе си и изпълнителната и съдебната и законодателната власти и това е пространството на публичната администрация. Така задачата ми се усложни неимоверно, но и стана доста по-интересна, защото ме сблъска с необходимостта, да си изясня какво е „публична администрация“.

И така, какво е „публична администрация“?

Даването на определение за публична администрация не е никак лесно. Колкото са академичните школи (ако изобщо приемем, че това е наука), колкото са стиловете на управление, (ако приемем, че е практика) толкова са и гледните точки и съответно, определенията за публична администрация. Така че в търсенето на еднозначно определение аз се сблъсках единствено с невъзможността, да бъде открито такова. В популярните речници може да сме се натъквали на определението за публичната администрация като за инструмент за “изпълнението на обществената политика[1] най-вече от страна на изпълнителната власт”, но това съвсем не е универсално правило. То е в сила само там, където има президентска република. В момента това са предимно англоговорящите страни. В Европа, в различни страни употребата е различна, но най-често терминът „администрация“ не е синоним на „изпълнителната власт“, а на управлението като цяло, на национално и местно ниво. Това е така, защото за голяма част от европейските държави е в сила класическото Веберово бюрократично определение за публичната администрация – „организирана йерархия и разпределение на компетентностите“.

Нека все пак фиксираме разграничението между „административно“ и „изпълнително“.
Знам, че законите са убийствено скучно четиво, но ще ви приканя, да стиснете зъби и да се вгледате в нашия Закон за администрацията от 1998 год.  Чл. 34  от него гласи:„ При осъществяване   на   своите   правомощия   органите   на   изпълнителната   власт   се   подпомагат   от администрация”. Значи има логическо разграничение между
[1]Според North American Industry Classification System (NAICS 91), например, публичната администрация "обхваща организации, занимаващи предимно с държавна дейност, а това ще рече и на прокарването и съдебното тълкуване на законите и съгласуваните с тях регламенти и администрирането на програми въз основа на тях", но Държавна администрация и Публична администрация са две различни понятия, като „публична“ е по-обширното и включва „държавна“ в себе си.

 „изпълнителна власт“ и „администрация“, това са две различни неща и те даже са в някакви отношения помежду си – подпомагат се. 

Не знам дали няма да настъпи промяна, докато книгата ми види бял свят, но нека погледнем сега Глава четвърта на този същия закон. Тя се зове ОРГАНИ НА ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА ВЛАСТ... Тук всеки би се почувствал объркан и би се запитал: Нима при наличието на Закон за съдебната власт и Закон за законодателната власт у нас липсва специален закон, който да урежда изпълнителната власт, та това трябва да се случва в Закона за администрацията? В канския, безсмислен шум около съдебната ни система напоследък, медиите под сурдинка споменаха и този проблем: липсва закон за изпълнителната власт. Просто няма такъв! Дали обаче тази липса не означава неустановеност на границата между
административно и политическо?

„административно“ и „политическо“

Още в глава първа на закона четем това:

„Администрацията осъществява своята дейност при спазване на следните принципи: законност; откритост и достъпност; отговорност и отчетност; ефективност; субординация и координация; предвидимост; обективност и безпристрастност.”

С едно изменение от 2006 (Изм. - ДВ, бр. 24 от 2006 г.) е добавено, че „Администрацията осъществява своята дейност в интерес на обществото и в съответствие с Конституцията и с другите нормативни актове”, а също и, че: „При осъществяване на своята дейност администрацията е длъжна да предоставя информация на гражданите, юридическите лица и органите на държавната власт...“ Това, разбира се, става „по ред, определен със закон“.

Същото е и с даването на отговор на отправени от тях запитвания, молби, жалби, предложения, сигнали – всичко става по съответния „ред, определен със закон.”

Служителите в администрацията носят отговорност за своите действия... Пак „по ред и закон”. А редът и законът се определят от политиката.

Т.е. администрацията няма право да работи извън рамките на Закона, да участва в създаването и тълкуванието на Закона; да взема самостоятелни публични решения и самостоятелно да се разпорежда с публичнитег ресурси и да прави селекция на публичните услуги, т.е. да води политики, но в същото време тя трябва да бъде изцяло подчинена на политиката, т.е. на политическата сила, която е на власт, която задава правилата ѝ на функциониране и контролира нейната дейност. Може ли при това положение на нещата администрацията да е съвършено политически неутрална? Не? Само у нас ли е така? И какво следва от това?

За поизбистряне на мътилката, ще ви припомня, че изискването за политическа неутралност на администрацията е относително нова концепция. Тя е на двадесет и осмият американски президент, Удроу Уилсън. Според неговата дефиниция, „Административните въпроси не са политически въпроси“. Администрацията е просто инструмент на политиката, а политиката е работа на избраниците на народа (правителството). Това е с цел, администрацията да не се обвързва с мимолетните, текущи политики на деня.

Администрация обаче е имало и доста преди У. Уилсън. Има я откакто изобщо има държави. „Държава“ и „администрация“ са почти синоними  - държава може да съществува дори без законодателство и независим съд, но не и без администрация. Ако се придържаме към математическата метафора с която почнах, че управлението на държавата е уравнение, администрацията е константата в него.

администрация и данъци

Администрацията е възникнала в древността от нуждата, да се разпределя някак земята, а после и добивът от нея, пък и данъците. Това вероятно го знаят всички, но го припомням, за да го свържа с факта, че и в модерния си вид администрацията се появява след реформа не на какво да е, а на фискалната бюрокрация. Абсолютистка Франция, например, предприема реформа с цел държавата да упражнява контрол върху цялата система на данъчните приходи и държавните разходи, вместо да разчита на неефективната и корумпирана система за данъка върху селското стопанство.

В Обединеното кралство през 18-ти век се случва нещо подобно с разширяване на Министерството на акцизите. Новата система е въведена след т.нар Northcote–Trevelyan Report, (1854 ) изготвен от Стафърд Хенри Норткот, по-късно министър на финансите и Чарлз Едуард Тревелян, постоянния секретар на Министерството на финансите на Кралството.

Идеята, предложена от Northcote- Trevelyan идва от колониалната администрация в Индия и е меритократска по характер, като за този уклон вероятно има заслуга и британския консул в Гуанджоу, Китай, Томас Тейлър Медоус, който няколко години преди това пише в своите „Разхвърляни бележки за правителството и народа на Китай”, че "голямата продължителност на китайската империя единствено и изцяло се дължи на доброто правителство, което разчита на назначаване въз основа на заслуги, определена чрез конкурсен изпит, солидна общообразователна подготовка на кандидатите, а не на "предпочитания, покровителство или покупка" и, че "британците трябва да реформират своята държавна служба точно в този меритократичен стил“. В Германия през този период текат подобни процеси. До 19 век федерализмът там се счита за рецепта за увековечаване на господството на едрата поземлена аристокрация. Това са изцяло недосегаемите и имунизирани срещу народната воля монархични институции, бюрокрация и войска, подчинени на Императора – от една страна, а от друга - Бундесратът и Райхстага, избирани чрез универсално избирателно право, но сведени до напълно формални говорилни. Това, комбинирано с гарантираните от закона свободи за популацията (има свобода за събиране, стачкуване, асоцииране) осигурява голям комфорт на властта.*
* Dylan Riley, The Civic Foundations of Fascism in Europe: Italy, Spain, and Romania, 1870–1945, , 2010, John Hopkins University press
(
p.152)

 

бюрокрация и администрация

Излиза, че Европейската модерност и конкретно, модерната администрация на Запада плагиатства основните си концепции от колониите си на Изток. С превода на конфуцианските текстове по време на Просвещението, концепцията за меритокрация се просмуква в интелектуалните среди на Запад, които виждат в това добра алтернатива на традиционния стар ред на Европа. Волтер пише за съвършенството на китайците "в морални науки"; Наполеон пък се опитва да реформира бюрокрации на Франция и колониите чрез налагането на стандартизиран Наполеонов кодекс, който също копира икономическата и политическа система на китайците. Тъжното е обаче, че в Европа това довежда до израждането на администрацията в бюрокрация. Произходът на тази дума-портманто, бюрокрация, датира именно от Наполеоновия период и отразява точно тази властова патология - окупирането на бюра или офиси от разни индивиди в името на личния им интерес.

Днес под бюрокрация не разбираме нещо непременно лошо. Употребяваме думата, за да обозначим административната система на някоя голяма институция – държава, корпорация, ведомство. Приели сме „бюрокрация” за синоним на „администрация” и исторически, бюрокрацията е точно това, но ето че с тази поредна двойка трудно разграничими по смисъл понятия изплува опасността от още едно недоразумение. Тези думи, дори семантично погледнато, не само не са синоними, но са и напълно противоположни по смисъл – „администрация“ идва от латинското „administrare“ - „служа“, „обслужвам“, т.е. администрацията трябва да бъде ориентирана към служене, подчиненост и да е публична, а „бюрокрация“ идва от гъцкото „κράτο“ – „политическа власт“ и то в неодобрителния смисъл в който се е появила думата в Наполеонова Франция.

Как се е случило това легитимиране на патологията, наречена бюрокрация, като форма на управление? 

Вече стана дума, че по отношение на политическата си роля, публичната администрация с времето се е сдобила със съмнителната слава на царство на корупцията, бездушието и паразитизма, упражнявани за сметка на тези, на които трябва да служи. И все пак през 1920-те бюрокрацията се сдобива с истинска легитимност пред обществото като полезен и съвременен инструмент на правителството за рационализирането и организиране на човешка дейност по време на криза. Заслугата за това е на може би най-фундаменталния теоретик и създател на парадигмата на така наречената класическа (веберианска) бюрокрация, Макс Вебер. (1864-1920) и по-точно на посмъртно публикуваното му (1922) есе, „Бюрокрацията“*

В негова чест в днешни дни модерната класически, йерархично организирана държавна служба от континентален тип се нарича "Веберианска държавна служба".

Вебер, въпреки че вижда недостатъците на бюрокрацията, не подлага на съмнение необходимостта ѝ за съвременния свят. Градовете растат, населението в тях - също, икономиките се развиват, сложността на административните задачи расте непрестанно и изисква по-ефективна административна система. Развитието на комуникациите и транспорта започват да предлагат невиждани възможности в тази област, в това число за демократизация на управлението.

Днешният евро-лозунг за „вземане на решения чрез познание“ или „създаване на добавена стойност чрез познание“ е просто реминесценция на просвещенската идея за „фундаментално господство чрез знание“. Това е и  Веберовата представа за бюрократичната администрация като за нещо над-идеологическо, рационално и интелектуално, основано на обучението, но също така и прагматично, основано и на служебно познаване на конкретните факти. Този хладен инструмент в ръцете на прагматици Вебер нарича „власт по силата на знание“, а нейно специфично средство е
тайната - „official secret“
*, с което бюрокрацията обгръща знанията и намеренията си и изключва всякаква публична критика и контрол над дейността си. Парадоксалното е, че тъкмо в епохата на рационален прагматизъм това навява много повече асоциации с жреческата власт в миналото, в служба на някакво страховито ново божество нежели с представата за модерност и прогрес в служба на хората. Вебер, бидейки германски националист, е виждал в бюрокрацията начин Германия да мобилизирала ресурсите си в един доста сложен период от историята си, но макар и да признава бюрокрацията за най-ефективната и дори задължителна за модерната държава форма на организация, той вижда в нея и заплаха за индивидуалните свободи. Той говори за бюрократизацията

* Max Weber, “Bureaucracy. The Nature, Conditions, and Development of Bureaucratic Herrschaft” - Rationalism and Modern Society: New Translations on Politics, Bureaucracy, and Social Stratification. Edited and Translated by Tony Waters and Dagmar Waters, 2015, Palgrave MacMillan. (pp. 73-128)
като за "полярна нощ на леден мрак", в който основания на правила контрол вкарва човешкия живот в капана на бездушната "желязна клетка" на рационализма. Начинът, да се разшири тази клетка, което, разбира се, не означава премахването ѝ, е именно социалният диалог, участието на обикновените хора в политическия живот на страната, доминиран от управляващата класа.

Идеалната бюрокрация на Вебер се характеризира с йерархична организация, власт в ясно определен обхват, дейност съгласно ясни, писани правила, експертно компетентни и политически неутрални служители, чието професионално израстване зависи от тяхната квалификация и заслуги... А тази идеална публична администрация, която е уж политически неутрална, работи всъщност като политически интегратор, „организиращ клиентела, привличащ заинтересовани страни“* и, което е още по-интересно, символично осмислящ и създаващ модели на идентичност, преди да ги въвлече като партньори в политическия диалог, дискурс, процес...

Тук обаче ще се отклоня замалко от намерението си, да пояснявам термини и ще се върна към едно от разграниченията, които по-горе съвсем бегло направих - „административно“ и „политическо“. То заслужава особено внимание. 


Очаквайте продължение

КОМЕНТАРИ

Напиши коментар

Ако искате коментара ви да не е анонимен, регистрирайте се тук.


captcha image (Антиспам код, въведете 3-те черни символа)

Код:  

АПОКАЛИПСИС ХХI

Думи, гласове, свирки